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公共机构能源费用托管，从刚性考核到有效托管的制度逻辑与实施路径
ENERGY TRUSTEESHIP · 正文
“5+9”考核体系下的公共机构能源费用托管
2026年4月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅公开发布了《碳达峰碳中和综合评价考核办法》，办法设置五项控制指标和九项支撑指标，1项及以上控制指标不达标，或3项及以上支撑指标不达标，综合评价结果即为不合格。
公共机构碳排放强度降低位列九项支撑指标之一，公共机构节能降碳由“十四五”期间已经形成的强度约束，进一步进入省级党委和政府综合评价考核体系。
能源费用托管是当前制度框架中，实现公共机构碳排放强度降低的手段中，制度链条较完整、操作路径较清晰的市场化响应方式。
本文中，笔者将介绍公共机构能源费用托管的政策许可、实施规程、合同示范文本、技术标准的四层制度体系，八个标准化环节全流程操作规范。
笔者还将提醒，制度工具的齐备，并不自动保证项目效果。
能源基准是否准确、运维团队是否专业、公共服务质量能否维持，决定了托管的实际有效性；对于打算进入这一市场的第三方服务机构而言，笔者将同大家一道，探索如何回答项目筛选、技术分层、合同风险分配和碳核算能力这几个必答题。
SECTION 01
为什么要托管
《碳达峰碳中和综合评价考核办法》设置了5项控制指标和9项支撑指标。5项控制指标包括碳排放总量、碳排放强度降低、煤炭消费总量、石油消费总量、非化石能源消费占比。9项支撑指标覆盖节能、工业、城乡建设、交通运输、公共机构、碳排放权交易等领域。
各指标按年度目标完成情况评为达标或不达标。全部达标，综合评价为优秀；1项及以上控制指标不达标，或3项及以上支撑指标不达标，综合评价结果即为不合格。
考核结果将作为省级党委和政府领导班子综合考核评价、干部选拔任用的重要参考。“公共机构碳排放强度降低”位列9项支撑指标之一，评价考核责任部门为国家机关事务管理局。
这一指标的制度基础在“十四五”期间已经奠定。
2021年，国家机关事务管理局、国家发展改革委联合印发《“十四五”公共机构节约能源资源工作规划》，提出以2020年为基准年，单位建筑面积能耗下降5%，单位建筑面积碳排放下降7%。
同年11月16日，国家机关事务管理局、国家发展改革委、财政部、生态环境部四部门印发《深入开展公共机构绿色低碳引领行动促进碳达峰实施方案》(国管节能〔2021〕440号)，提出到2025年全国公共机构碳排放总量控制在4亿吨以内，在2020年的基础上单位建筑面积能耗下降5%、碳排放下降7%，并围绕绿色低碳目标部署公共机构碳排放考核。
评价公共机构碳排放强度降低的核心量化指标，就是单位建筑面积碳排放量，即年度碳排放总量除以建筑面积，与基准年数据对比计算下降率。
碳排放总量的计算方法由《公共机构碳排放核算指南》(JS/T 303—2026，国家机关事务管理局于2026年3月23日公告发布，自2026年4月1日起实施)予以规定。
JS/T 303—2026《公共机构碳排放核算指南》
核算边界与方法
碳排放总量等于化石燃料燃烧的直接排放加上外购电力和热力的间接排放；转供电、转供热不计入，分布式光伏自发自用不纳入碳排放核算，绿电直连计入电量但排放因子按零计。
这些边界规则对存在转供电、转供热、食堂、宿舍、外租空间的机关大院和园区型公共机构影响尤为直接。
公共机构碳排放降低的指标实现具有一定的难度且牵动面广，主要因为公共机构本身的范围十分庞杂。
公共机构覆盖党政机关、事业单位、团体组织及其所属建筑，包括各级政府办公楼、学校、医院、文化场馆、体育场馆、科研机构和养老机构等；用能类型以建筑运行能耗为主，空调、照明、热水、配电和给排水是主要用能系统。
这些用能系统普遍存在节能空间，但空间有多大，既取决于设备效率，也取决于运行管理水平，单纯的设备替换只能带来一次性的能效提升；运行策略优化、系统调适、用能行为管理等措施需要长期专业化的团队支撑。这些工作的开展，由公共机构自身组建这样的专业团队，在编制、预算和技术能力上往往存在制约。
正是在此背景下，能源费用托管作为一项市场化的综合节能降碳工具，其制度框架在近年加速成型。
考核压力和节能需求都已经摆在面前，接下来的问题就是，公共机构手里有哪些政策工具可以用，这些工具的成熟度和操作性到底如何。
SECTION 02
拿什么来托管
首先是2022年9月，国家机关事务管理局、国家发展改革委、财政部印发的《关于鼓励和支持公共机构采用能源费用托管服务的意见》(国管节能〔2022〕287号)。
国管节能〔2022〕287号《关于鼓励和支持公共机构采用能源费用托管服务的意见》
定义条款
“能源费用托管是合同能源管理的一种形式，是指用能单位委托能够提供用能状况诊断、改造、运行管理等服务的专业化公司(以下称节能服务公司)，进行电、气、煤、油、市政热力、水等能源资源系统的运行、管理、维护和改造，用能单位将根据能源基准确定的费用支付给节能服务公司作为托管费用，节能服务公司通过科学的管理运行和节能技术的应用达到节约能源资源、减少费用支出等目的，获取合理的利润”。
根据287号文，公共机构能源费用托管的合同履行期限一般不低于5年、不超过10年，采购程序按政府采购法执行；在财务安排上，公共机构按照预算管理有关规定将托管费用列入单位预算，托管费用视同能源资源及运维费用。
该文件对操作路径的规定涵盖前期评估、组织采购、合同签订、组织实施、项目调整、后期评估、资产管理、费用结算8个环节。
在适用对象方面，列入重点用能单位名录、单位建筑面积能耗超过同类型公共机构能耗定额基准值、主要用能系统能效水平未达强制性能效国家标准二级以上的公共机构，适宜优先采用；多个公共机构集中办公或存在能源资源牵头管理单位的，适宜集中打包形成项目。
在该文件奠定政策基础之后，操作层面的实施规程随之跟进。
2024年12月12日，国家机关事务管理局发布《公共机构能源费用托管实施规程》(JS/T 301—2024)，自2025年1月1日起实施。
在开展公共机构能源费用托管的各项工作要素中，能源基准的设定尤为关键。
该规程对“能源基准”给出了明确界定，要求以托管项目实施前1至3年的实际能源消耗数据为基期确定，并综合考虑气候修正、建筑面积变化和用能人数变化等因素；基准的合理性直接决定了合同双方的权利义务边界。
基准确定之后，合同签订的规范化同样需要统一模板。
2026年6月15日，国家机关事务管理局办公室、市场监管总局办公厅联合发布了《公共机构能源费用托管项目服务合同(示范文本)》(GF-2026-2621)和《整县(区)公共机构能源费用托管项目框架协议(示范文本)》(GF-2026-2622)两份合同工具，供公共机构和节能服务企业参照使用，前者适用于单个公共机构的一对一合同关系；后者适用于以县区为单位将多个公共机构打包采购时的框架协议。
配套技术标准方面，《合同能源管理技术通则》(GB/T 24915)提供基本技术框架；《公共机构能源管理体系实施指南》(GB/T 32019)规范能源管理体系的建立和运行；《建筑合同能源管理节能效果评价标准》(GB/T 51285)用于评价节能改造的实际效果；《公共机构能源审计技术导则》(GB/T 31342)服务于前期的能源审计环节。
至此，制度工具形成四层体系，从政策许可到操作执行的完整链条已经搭建完成，以下表格，将实施规程界定的8个环节，逐一对照列出适用的制度工具。
PROCESS MAP
公共机构能源费用托管全流程与制度工具对照
| | | | | --- | --- | --- | | 环节 | 核心内容 | 适用制度工具 | | 01 前期评估 | 能源审计与用能诊断，确定基准期、能源基准和项目边界，出具评估报告，形成实施方案，确定能源托管费用基数 | JS/T 301—2024 第4章；GB/T 31342 能源审计技术导则；GB/T 32019 能源管理体系实施指南 | | 02 组织采购 | 依法确定采购方式，编制采购文件(含能源基准、节能目标、奖惩条件、风险处置)，集中打包或联合采购 | 国管节能〔2022〕287号 适用对象条款；JS/T 301—2024 第5章；政府采购法 | | 03 合同签订 | 签订服务合同(5—10年)，约定托管范围、费用基数、基准修正方法、碳排放交易权和知识产权等权益归属，涉及第三方可签补充合同 | GF-2026-2621 服务合同(示范文本)；GF-2026-2622 框架协议(示范文本)；GB/T 24915 合同能源管理技术通则 | | 04 组织实施 | 节能改造施工与验收，节能服务公司按约定运维，公共机构定期考核节能指标和服务质量，协调物业配合节能运行管理 | JS/T 301—2024 第7章；JS/T 301—2024 附录D 服务基本规范 | | 05 项目调整 | 边界条件变化(设备增减、人数增减、区域变化、供能条件变化)时调整能源基准和费用基数 | JS/T 301—2024 第8章 表1 调整方式；GF-2026-2621 合同变更与解除条款 | | 06 效果评估 | 按合同约定周期开展效果评估，编制能源资源消耗、碳排放、设备运行和能源费用等效果评估报告，合同期满前编制整体评估报告，组织相关部门及专家评价 | JS/T 301—2024 第9章；GB/T 51285 节能效果评价标准；JS/T 303—2026 碳排放核算指南 | | 07 资产管理 | 新增固定资产归属节能服务公司，合同期满按约定移交项目资产、竣工资料和运行文件，提前终止则一次性结算 | JS/T 301—2024 第10章；GF-2026-2621 设备与资产条款 | | 08 费用结算 | 托管费列入年度预算，视同能源资源及运维费用，可由公共机构自行缴纳或节能服务公司代缴，年度结算 | JS/T 301—2024 第11章；GF-2026-2621 费用与结算条款 |
政策依据、实施规程、合同模板、技术标准，四层工具已经齐备，全流程8个环节也已经有了标准化的操作规范，但工具本身并不自动保证项目效果，一个关键问题随之浮现，什么样的托管才算有效的托管？
SECTION 03
有效托管怎么判断
制度框架已经成型，一个根本问题随之而来，有效的能源费用托管到底包含哪些内容，它与简单的设备采购或物业外包有什么本质区别。
从《公共机构能源费用托管实施规程》(JS/T 301—2024)的条款设计来看，服务内容至少涵盖五个类别。
能源资源供应保障，确保电、气、水、热力等能源稳定供给；节能技术改造及优化，对老旧或低效用能系统进行系统性改造；智慧管理运营平台建设，实现分项计量、能耗监测和碳排放核算；项目能源运营服务，包括运行策略制定和持续调整；运行维护服务，涵盖值班值守、预防性维护、故障维修和安全管理。
在服务质量的把控方面，该规程对效果评估还有具体规定。
JS/T 301—2024《公共机构能源费用托管实施规程》
效果评估
托管期内节能服务公司应按照合同约定周期定期编制效果评估报告；合同期满前1个月，应编制能源费用托管项目整体评估报告，公共机构应组织相关部门及专家对整体评估报告内容进行全面评价。
一个有效的能源托管项目，有两个关键因素，直接决定托管项目的成败。
第一个关键因素是基准的确定。能源基准和费用基数是整个合同的计算基础，基准不准确，后续的节能量核算和费用结算都将失去可信度。
JS/T 301—2024《公共机构能源费用托管实施规程》
能源基准与费用基数
“能源托管费用基数应综合考虑能源基准、改造方案的经济性和托管范围后确定”；“因托管项目边界范围变化导致能源基准变化时，应调整能源托管费用基数”。变化量的确定“有条件时应优先采用直接计量法，条件不具备的情况下，可采用功率核算法或其他双方约定的方式确定”。
依据《公共机构能源费用托管实施规程》（JS/T 301—2024），能源费用托管项目中实施的用能诊断、第三方评估认证、能耗监测系统建设等费用，可以在项目实施方案、采购文件和合同约定范围内计入能源托管费用基数。
第二个关键因素是运维能力。技术改造完成后，项目进入长达5至10年的运营期，运维质量直接决定节能效果能否持续兑现，该规程对此也有具体要求。
JS/T 301—2024《公共机构能源费用托管实施规程》
运行管理
节能服务公司在托管期内按约定维护和管理用能系统及设备，实时监测能耗并及时优化系统，保管全套运行记录、检测数据、维修记录和事故处理记录，并在每个运行季结束后编写运行管理报告。运行管理报告应包含用能分析、设备运行状况、异常事件处置记录和下一季度优化建议。
公共机构方面需定期对第三方的服务进行考核，包括节能指标、管理效能和使用效果，评价内容包括运维管理满意度、终端用户体验满意度、服务响应满意度和第三方协作保障满意度，这些考核维度还共同指向一个底层原则，就是节能不能以牺牲公共服务质量为代价。
因此，有效托管的判断标准，是基准的准确性、运维的专业性和终端服务质量的维护三者并重。
理清了有效托管的判断标准之后，对于打算进入这个市场的第三方服务机构而言，更务实的问题是，项目怎么选、技术怎么排、合同怎么签、风险怎么分。
SECTION 04
第三方该怎么做
据国管局公共机构节约能源资源统计暨能源费用托管工作座谈会信息，2024年全国公共机构新增能源费用托管项目176个，合同金额累计约107.89亿元，覆盖公共机构2100余家。
近期，随着5+9体系刚性考核的落地、市场增速和制度配套同步推进，为第三方服务机构提供了进一步可预期的发展空间。
市场空间虽然已经打开，服务机构进入之前仍然需要先理解自身的收益来源，从合同约定和行业实践来看，收益结构可以分为三个层次。
基础收益层包括托管服务费、运维费和平台服务费，直接依赖合同约定和公共机构的预算支付，稳定性最高。
绩效收益层包括节能量奖励、节能率考核奖励和降碳目标达成奖励，依赖测量验证和合同奖惩条款的执行。
增值收益层包括分布式光伏发电收益、储能和充电服务收入、需求响应补偿和碳资产收益，需要在合同中明确归属和核算方式。
在代缴模式下，公共机构按基准费用支付托管费，服务机构代为缴纳实际能源费用并承担全部运维和改造成本，利润实质是调整后基准费用与实际能源支出、运维成本和资本成本之和的差额；服务机构通过节能措施降低实际能源消耗越多，差额收益越大，这一机制将节能激励和商业回报紧密绑定。
我们刚刚对收益结构予以理清，那么服务机构面临的第一个关键决策是项目筛选，什么样的公共机构适合托管，政策文件其实已经划定了优先次序。
《关于鼓励和支持公共机构采用能源费用托管服务的意见》(国管节能〔2022〕287号)明确，列入重点用能单位名录、能耗超定额基准值、能效未达国标二级以上的公共机构，适宜优先采用；多个机构集中办公或有牵头管理单位的，适宜集中打包；与之相对，能耗基数低、历史数据缺失、合同期过短、付款条件不明的项目则需审慎评估。
选定了项目对象之后，第二个关键决策就是技术实施方面，这个方面最稳妥做法是将节能措施按投资回收特征分层配置。
第一层是低成本快收益措施，包括运行策略优化、温控参数调整、启停时间优化、漏损治理、需量管理和用能行为管理，投入小、见效快，应优先实施以尽早形成现金流。
第二层是中等投资稳定收益措施，包括LED照明改造、空调群控、水泵变频、冷却塔优化、分项计量和能源管理平台建设，构成项目收益的主体。
第三层是高投资长周期措施，包括分布式光伏、储能、冷热源深度改造和热泵替代，需要根据合同期限、电价结构和可用补贴综合判断。在技术选型的整体原则上，该规程给出了指导。
JS/T 301—2024《公共机构能源费用托管实施规程》
实施方案要求
前期评估形成的实施方案应合理选择节能改造技术，在满足公共机构合理需求的同时保障节能服务公司的合理利润。
笔者认为，管理节能和平台节能通常是回报率最高的部分，也是公共机构碳排放强度降低最需要的持续性能力。
技术路线确定之后，合同设计就成为项目能否走通的第三个关键环节，合同设计中的风险分配的基本原则，就是谁能控制风险谁承担，谁造成边界变化谁触发调整。
服务机构可以承担技术选型风险、运维质量风险和节能绩效风险，因为这些处于其专业能力范围之内，但能源价格变动、建筑面积增减、用能人数变化、新增大功率设备和极端天气等外部因素，应当在合同中设定触发条件和调整规则，不宜由服务机构单方面承担。
《公共机构能源费用托管实施规程》（JS/T 301—2024）已为此设定了基准调整机制，服务机构在合同中需据此细化触发条件和计量方式，尤其在整县区打包项目中，涉及的建筑类型、用能特征和管理主体差异较大，边界变化发生的概率更高，调整规则的完备性对项目的可持续性至关重要。
还有一类容易被忽视的风险来自管理权限与责任的不匹配。节能目标需要公共机构、物业和服务机构共同完成，办公区域的用能行为、公共机构的配合程度和物业的执行力都可能影响节能效果。
该规程对此有具体的责任划分。
JS/T 301—2024《公共机构能源费用托管实施规程》
节能主体责任
托管期内公共机构仍承担节能主体责任，应协调物业或实际运营单位配合节能服务公司推进节能运行管理。
因此，在合同设计中建立公共机构、物业和服务机构的三方协同机制，有助于降低这一类风险。
除了前三个关键因素，碳核算能力正在成为第三方服务机构新的竞争维度。
《公共机构碳排放核算指南》(JS/T 303—2026)自2026年4月1日起实施，服务机构需要将合同目标从单一的节能率扩展为能源消费总量、单位建筑面积能耗、碳排放总量和单位建筑面积碳排放量四类指标的综合管理。
根据前述核算规则，服务机构在技术路线中配置分布式光伏自发自用和绿电直连，不仅能降低实际能源成本，也能在具备计量和证明材料的前提下改善碳排放考核数据；但是市场化交易购入使用的非化石能源电力，则仍需按省级电网年平均供电排放因子计入核算，也将直接影响公共机构的碳排放总量。
同时，服务过程中产生的碳排放交易权、绿电和绿证收益、需求响应补偿的权益归属，也需要在合同中明确约定。
最后，资产管理和退出机制同样需要前瞻性安排。该规程规定，项目完成后新增固定资产归属节能服务公司，合同期满后按约定将投资形成的项目资产、竣工资料和日常运行所需文件移交给公共机构；如合同提前结束，双方应结合已执行合同期的节能服务价值，对未履行部分合理评估并一次性结算。
基于此，服务机构在项目规划阶段即应考虑资产台账建设、设备编号体系、技术档案归集和软件账号管理等移交准备工作，避免在合同期满时因资料缺失或产权不清而发生纠纷。
END NOTE · 收束
考验在落地
本文的最后，笔者还有一个温馨提醒，开展好一个公共机构能源托管服务，第三方服务机构应当坚守五条底线。
一是不以低价中标换取长期亏损；二是管理节能优先于重资产改造；三是分阶段投资，用前期收益支持后续投入；四是注重节能目标与服务质量双考核；五是智慧平台服务于经营管理，不能停留在视觉展示层面。
对于第三方服务机构而言，这一市场的真正门槛是管理节能的持续产出能力和碳核算体系的建设水平，在5至10年的合同周期内，能源价格波动、边界条件变化和考核标准升级，都将反复考验合同设计的前瞻性和运营团队的适应力。
当公共机构能源费用托管已经进入制度驱动的规模化阶段，能够持续兑现节能承诺、同时守住公共服务质量底线的专业化能力，才是市场竞争的根本门槛。